備案的意義

備案登記是備案審查制度的基礎性環(huán)節(jié)。根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案條例》，在備案登記階段應對報備文件的報備時限、報備格式、制定主體、制定程序等進行審查，對符合登記要求的予以登記，對不符合登記要求的，視不同情況予以不同處理。

規(guī)章應當自公布之日起30日內(nèi)，由法制機構(gòu)依照立法法和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定向有關機關備案。對于不報送規(guī)章備案或者不按時報送規(guī)章備案的，由國務院法制機構(gòu)通知制定機關，限期報送;逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正。當前，由于電子備案工作尚未正式全面開展，靠紙質(zhì)文本報送備案受制于郵寄、接收等因素較多，往往會使報備的及時性受到一定影響。

報送規(guī)章備案，應當提交備案報告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊，一式十份;具備條件的，應當同時報送規(guī)章的電子文本;不符合規(guī)定的，不予備案登記。制定主體符合規(guī)定但報備格式不符合規(guī)定的，暫緩辦理備案登記。暫緩辦理備案登記的，由國務院法制機構(gòu)通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案;補充或者重新報送備案符合規(guī)定的，予以備案登記。

部門規(guī)章，是指國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)依照《規(guī)章制定程序條例》制定的規(guī)章。地方政府規(guī)章，是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，依照《規(guī)章制定程序條例》制定的規(guī)章。涉及國務院兩個以上部門職權(quán)范圍的事項，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務院有關部門應當聯(lián)合制定規(guī)章，單獨制定的規(guī)章無效。如果不是上述主體制定的，則不屬于規(guī)章，不予登記。需要注意的是，實踐中依法具有行政管理職權(quán)的某些國務院直屬事業(yè)單位如電監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等也享有規(guī)章制定權(quán)。

規(guī)章一般應當經(jīng)過立項、起草、審查、決定、公布等程序。對規(guī)章制定程序的審查一般應包括以下幾個方面:一是對規(guī)章的名稱的審查。規(guī)章一般稱"規(guī)定"、"辦法"，但不得稱"條例"。如用"通知"、"復函"、"通報"等作為規(guī)章名稱則屬于不規(guī)范名稱。二是對規(guī)章的公開參與、協(xié)調(diào)性的審查。規(guī)章送審稿涉及重大問題的，法制機構(gòu)應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。有關機構(gòu)或者部門對規(guī)章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問題有不同意見的，法制機構(gòu)應當進行協(xié)調(diào)，達成一致意見。這是從保障規(guī)章的民主正當性和行政一體性提出的要求，最終將有利于規(guī)章的順利施行。三是對規(guī)章的發(fā)布程式的審查。公布規(guī)章的命令應當載明該規(guī)章的制定機關、序號、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長或者省長、自治區(qū)主席、市長署名以及公布日期。部門聯(lián)合規(guī)章由聯(lián)合制定的部門首長共同署名公布。四是對規(guī)章施行日期的審查。除涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行可自公布之日起施行外，規(guī)章應當自公布之日起30日后施行。違反法定程序制定的規(guī)章無效，不予登記。

關于規(guī)章備案登記的法律責任，目前我國法律法規(guī)少有規(guī)定。對于備案義務機關而言，根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案條例》，不報送規(guī)章備案或者不按時報送規(guī)章備案的，由國務院法制機構(gòu)通知制定機關，限期報送;逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正。但這只是對備案審查的最低要求---"報備"，作出了對制定機關的法律責任規(guī)定，至于其他不予登記情形以及主要負責人是否需要負責則未規(guī)定。特別是對上級備案機關而言，備案登記是否會產(chǎn)生相應法律責任，由誰來追究，備案登記與司法審查的關系等尚有待進一步的研究。